Demographischer Wandel und kommunale Leistungsfähigkeit

Da in Gemeinden Nachfrageänderungen aber selten über das Personal ausgeglichen werden, kommt es zu freien personellen Kapazitäten, welche die Fixkosten für Personal und Struktur erhöhen.

Der daraus resultierende Einsparungsdruck hat in Folge bereits zu Einstellungsstopps geführt, der wiederrum auf Kosten eines gesunden Generationenmix innerhalb der Gemeindebeschäftigten ging.

Die alternde Verwaltung

Das im Vergleich zur Privatwirtschaft hohe Durchschnittsalter wird unter dem Schlagwort „alternde Verwaltung“ behandelt. Obwohl ein erhöhter Altersdurchschnitt bei einer organisatorischen Berücksichtigung grundsätzlich kein Nachteil ist, geht dieser mit vermehrten Pensionierungen und damit mit einem starken Wissensabgang einher.

Hinzu kommt der österreichweite Fachkräftemangel, eine Konkurrenzsituation mit der Privatwirtschaft und ein restriktives Gehaltsschema, welche das Rekrutieren neuer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer zusätzlich erschwert. Diese Faktoren wirken sich in ihrer Gesamtheit besonders stark auf die Leistungsfähigkeit in der Bereitstellung von kommunalen Leistungen aus.

Demographischer Wandel in der Gemeindeverwaltung

Unter dem Titel „Demographischer Wandel in der Gemeindeverwaltung – Auswirkungen aktueller demographischer Entwicklungen auf die kommunale Leistungsfähigkeit“ wurden im Rahmen einer Masterarbeit insgesamt 19 Experteninterviews in elf steirischen Gemeinden durchgeführt.

Das Ziel dieser wissenschaftlichen Untersuchung war es, herauszufinden, welche Maßnahmen Gemeinden vor dem Hintergrund des stattfindenden demographischen Wandels ergreifen, um die kommunale Leistungsfähigkeit bei einem zunehmend alternden und sinkenden Personalstand zu sichern.

Als Experten wurden neben Bürgermeisterinnen und Bürgermeistern auch Amtsleiterinnen und Amtsleiter sowie Personalleiterinnen und Personalleiter befragt, anonymisiert ausgewertet und analysiert.

Daraus konnten Maßnahmen innerhalb von vier Handlungsfeldern identifiziert werden:

• Sicherung und Vermittlung von Wissen,
• Art und Umfang der Leistungserstellung,
• institutionelle Anpassungen und
• Personalwesen.

Ergänzend konnten Einflussfaktoren gefunden werden, welche direkt oder indirekt auf die Umsetzung der Maßnahmen einwirken. Die Maßnahmen selbst zielen auf Kosteneinsparungen bei Struktur, Aufgaben und Personal, Synergieeffekte, Wissenserhalt und gestiegener Professionalisierung innerhalb der Verwaltung ab.

Neue Möglichkeiten durch neue Verwaltungsstruktur

Kleinere Umstrukturierungen von Stellen und Abteilungen werden von den Gemeinden häufig und laufend vorgenommen. „Das ist ein permanenter Prozess, bei dem wir dabei sind.“, formulierte es ein Bürgermeister.

Eine Reorganisation der gesamten Verwaltungsstruktur kommt hingegen nur relativ selten vor. Vor allem Gemeinden, die von der Gemeindestrukturreform 2015 betroffen waren, nutzten die Reform als Chance, um großflächige Änderungen in allen Bereichen ihrer Verwaltung vorzunehmen und diese an zukünftige Gegebenheiten anzupassen. Dieser Fusionsprozess zog eine Vielzahl weiterer Maßnahmen nach sich.

Aufbau eines Prozessmanagements bzw. einer Ablaufplanung

Der Fusionsprozess war meist Anstoß. Im Rahmen des neuen Strukturaufbaus bediente man sich auch weiterer Maßnahmen, wie einer Überarbeitung der Dienstposten- und Stellenpläne, einer Reformierung des Zulagensystems und die Einführung eines funktionierenden Stellvertretungssystems.

Auch der Aufbau eines Prozessmanagements bzw. einer Ablaufplanung fand im Laufe des Reformprozesses vermehrt statt, beschränkte sich jedoch hauptsächlich auf die ELAK-gestützten Bereiche.

„Wir haben das Ziel in den nächsten Jahren, den elektronischen Akt einzuführen und genau da braucht man diese ganzen Abläufe.“, so ein Personalleiter im Interview.

Auch gab es vermehrt Überlegungen hinsichtlich des Leistungsportfolios. Kleinere Gemeinden sind öfter auf Aufgabenerfüllung im Rahmen interkommunaler Kooperationen angewiesen.

Bei einem Reformprozess konnten durch Umstrukturierung neue Formen der Aufgabenerledigung (z. B. Public-Private-Partnerships) angedacht werden und das Aufgabengebiet konnte teilweise durch effizientere Nutzung der personellen und strukturellen Ressourcen angepasst werden.

Wissen als immaterieller Vermögenswert

In Zukunft wird es durch das erhöhte Durchschnittsalter im öffentlichen Dienst zu einer höheren Anzahl an Personalabgängen durch Pensionierungen kommen.

In Gemeinden, die eine Strukturreform durchführten, wurde auch häufiger das Thema Wissensmanagement aufgegriffen, jedoch stand in keiner der Gemeinden ein professionelles Konzept dahinter.

Die am häufigsten angewandte Methode zur Wissenssicherung ist nach wie vor die Verschriftlichung und ordnungsgemäße Aktenführung. Während Wissensdatenbanken zwar teilweise eingeführt wurden, fehlte es an Verantwortlichkeit bei der Datenpflege.

Der Elektronische Akt

Die Zukunft sahen viele im Elektronischen Akt (ELAK). „Weg von der Zettelwirtschaft und von dem Wissen einzelner Personen zu Wissen, das so deponiert ist, dass auch ein Nachfolger theoretisch weiterarbeiten könnte.“, formulierte es ein Amtsleiter.

Das System ELAK war bei vielen Gemeinden aber erst im Aufbau. Insgesamt erfolgte die Wissensvermittlung  bei den Gemeinden meist in einer Mischung aus verschiedensten Maßnahmen, die davon abhängten, welche Bedeutung die Bediensteten persönlich dem Thema beimaßen.

Wissen weitergeben

Öffentliche Verwaltungen gelten als besonders wissensintensive Organisationen, deren Wissen eine zentrale Ressource zur Aufgabenerfüllung ist. Das angesammelte Wissen des Stelleninhabers muss in möglichst effizienter und effektiver Weise dem Stellennachfolger weitergegeben werden.

Um eine nahtlose Amtsübernahme zu garantieren, würde es in jeder (Schlüssel-)Stelle einer Definition jenes Wissens bedürfen, welches bei einem ordnungsgemäßen Übergang von Nöten wäre, sowie jene Möglichkeiten, die zur Vermittlung zur Verfügung stehen würden.

Spezialwissen in Schlüsselpositionen kann schwer verschriftlicht werden

Spezialwissen in Schlüsselpositionen und besonders spezialisierten Bereichen kann jedoch schwer verschriftlicht werden. Schlüsselstellen sind jene Stellen, „wo viele Informationen der gesamten Verwaltung zusammenlaufen“, so ein Personalleiter.

Als Beispiele können die Amts- und Personalleitung und (Leitungs-)Funktionen im Bauamt und in den Rechtsabteilungen genannt werden. In vielen Gemeinden wurde besonders in solchen Positionen von überlappenden Einschulungsphasen Gebrauch gemacht, wo Wissen direkt durch paralleles Arbeiten vermittelt wird. Die Dauer dieser überlappenden Phasen variiert sehr stark, tendiert aber bei Schlüsselstellen länger zu sein. Eine Amtsleiterin sagte hierzu: „Dass der Vorgänger noch da ist, das ist der Ausnahmefall eher. Das machen wir dann, wenn wir das als ganz wichtig ansehen.“

Stellvertretersystem muss gelebt werden

Ebenso kann „ein Stellvertretersystem, das aber auch gelebt werden muss“ zu einer effizienteren Vermittlung von Wissen genutzt werden, meinte eine Bürgermeister im Gespräch: „Nur zu sagen, du bist Stellvertreter, aber der hat nie die Möglichkeit - das geht nicht.“

Die Forcierung von Stellvertretungsregelungen kann auch bei kurzfristigen Ausfällen zu einer effektiveren Aufgabenerledigung beitragen. In einigen der untersuchten Gemeinden wurden freiwerdende (Schlüssel-)Stellen hauptsächlich mit internen Gemeindebediensteten nachbesetzt. Internen Nachbesetzungen bieten die Vorteile einer gestiegenen Motivation bei den Bediensteten, von faktischen Kenntnissen über den Gemeindeablauf und einem verringerten Einschulungsaufwand besonders in Schlüsselstellen.

„Ja, für diese Stelle sorgen wir intern vor, dass einer nachrückt. Also ganz ein neuer tut sich schwer, bis der da hineinfindet.“, formulierte es eine Bürgermeisterin.

Demographieorientiertes Verwaltungsmanagement

In der Personalwirtschaft sorgt das steigende Durchschnittsalter sowohl für mehr Pensionierungen als auch zu veränderten Anforderungen der Belegschaft. Aber auch das öffentliche Gehaltsschema, welches auf das Anciennitätsprinzip ausgelegt ist, sorgt für zusätzliche Herausforderungen.

Das Einstiegsgehalt ist im Vergleich zur Privatwirtschaft relativ niedrig und es wird dadurch zunehmend schwerer, qualifiziertes Personal zu rekrutieren. „Und da konkurriere ich automatisch mit der Privatwirtschaft und da verliere ich gehaltsmäßig sowieso schon den Kampf“, sagte ein Bürgermeister im Interview.

Trotzdem muss es den Gemeinden gelingen, auf die gestiegene Konkurrenz am Arbeitsmarkt, besonders in Hinblick auf den Fachkräftemangel, reagieren.

Vielerorts werden im Rahmen von Personalmarketingmaßnahmen die Vorteile des Gemeindedienstes hervorgehoben. „Also es muss einfach cool sein, da bei uns zu arbeiten. Und die müssen einen Mehrwert bekommen.“, erklärte eine Bürgermeisterin.

Auch durch Harmonisierung im Rahmen einer Dienstpostenbewertung können Transparenz und Fairness geschaffen, Personalkosten reduziert und Stellenausschreibungen attraktiver gestaltet werden.

Jede Gemeinde muss ihre eigene Strategie entwickeln

In der Realität wurden von den Gemeinden Maßnahmen aus verschiedenen Handlungsfeldern kombiniert. Im Optimalfall könnte dies im Rahmen eines demographieorientierten Verwaltungsmanagements als eine zielführende Strategie festgehalten werden.

Ein Patentrezept, um österreichische Gemeindeverwaltungen demographieorientiert auszurichten, gibt es leider nicht. Es ist und bleibt Aufgabe jeder einzelnen Gemeinde, ihre aktuelle und zukünftige Situation zu analysieren und zu bewerten und daraus eine Strategie zu entwickeln.

Personaländerungen frühzeitig planen

Eine frühzeitige Planung mit entsprechenden Analyseinstrumenten könnte große Personalveränderungen wie Pensionierungswellen antizipieren. Hier bieten Instrumente aus der Privatwirtschaft Inspiration. Es zeigt sich des Weiteren, dass eine laufenden und präzisen Analyse der Maßnahmen, eine offene Kommunikationskultur zwischen politischer und Verwaltungsebene und ein entsprechendes Zusammenwirken derselben wichtige Voraussetzungen für effektive Planung darstellen.

Insgesamt konnte durch die Untersuchung gezeigt werden, dass den Gemeinden eine Vielzahl an Handlungsmöglichkeiten zur Verfügung stehen, um sich auf ihre zukünftige Handlungsfähigkeit vorzubereiten. Die identifizierten Maßnahmen können als Maßnahmenkatalog für zukünftige Anpassungen und Reformen herangezogen werden.

Die vollständige Masterarbeit der Autorin inklusive weiterer Maßnahmenempfehlungen können online eingesehen werden:

Eggenreich, Lea (2019): Demographischer Wandel in der Gemeindeverwaltung – Auswirkungen aktueller demographischer Entwicklungen auf die kommunale Leistungsfähigkeit. Masterthesis, Wirtschaftsuniversität Wien, Wien, aufrufbar unter: https://www.researchgate.net/publication/340183339_Demographischer_Wandel_in_der_Gemeindeverwaltung_-_Auswirkungen_aktueller_demographischer_Entwicklungen_auf_die_kommunale_Leistungsfahigkeit